Le budget des collectivités territoriales : principes et structure
Des principes budgétaires classiques à la M57 — comprendre comment une collectivité élabore, vote, exécute et contrôle son budget, outil fondamental de l'action locale et de la démocratie territoriale.
📅Mis à jour fév. 2026
🎯Rédacteur & Attaché territorial
📚11 sections
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Chiffres clés à retenir
Les données incontournables sur les finances locales
Budget total consolidé des collectivités locales en France (2023 — OFGL)
70%
Part des dépenses de fonctionnement dans le budget total des collectivités
1er janv.
Date d'entrée en vigueur du budget primitif (exercice budgétaire = année civile)
M57
Nomenclature comptable unifiée applicable à toutes les collectivités depuis 2024
27 Mds€
Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) versée par l'État aux collectivités en 2024
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Fonctionnement vs Investissement
La distinction fondamentale des deux sections budgétaires
Critère
🔄 Section de fonctionnement
🏗️ Section d'investissement
Définition
Dépenses et recettes liées au fonctionnement courant (répétitives, cycle inférieur à 1 an)
Dépenses et recettes liées aux équipements durables et à la dette (non répétitives)
Principales dépenses
Charges à caractère général (fournitures, fluides, loyers), frais de personnel (60%), subventions, intérêts de la dette
Remboursement du capital de la dette, dépenses d'équipement (travaux, acquisitions immobilières), subventions d'équipement versées
Principales recettes
DGF et dotations État, fiscalité locale (TH résidences secondaires uniquement, TFPB, CFE, TEOM…), produits des services et du domaine
Emprunt (uniquement en investissement), subventions d'investissement reçues, FCTVA, cessions d'actifs
Règle d'équilibre
Doit être équilibrée en recettes/dépenses — interdiction de recourir à l'emprunt
Doit être équilibrée — l'emprunt peut financer les investissements (pas le fonctionnement)
Lien entre sections
L'excédent de fonctionnement peut être viré en section d'investissement (autofinancement)
Le déficit d'investissement peut justifier un emprunt supplémentaire délibéré
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5 principes budgétaires
Les règles fondamentales du droit budgétaire local
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Annualité
Le budget est voté pour une année civile (1er janv. — 31 déc.). Les crédits non utilisés sont annulés en fin d'exercice. Exception : les restes à réaliser (RAR) peuvent être reportés sur l'exercice suivant.
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Unité
Toutes les recettes et dépenses doivent figurer dans un document unique. Évite les budgets occultes. Exceptions : budgets annexes (eau, assainissement, transport) pour les SPIC et services à comptabilité distincte.
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Universalité
Toutes les recettes couvrent toutes les dépenses (non-affectation). Pas de recette spécialement affectée à une dépense particulière. Exceptions : subventions fléchées, fonds de concours.
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Équilibre réel
Le budget doit être voté en équilibre RÉEL (recettes sincères, dépenses exhaustives). Pas de déficit en section de fonctionnement. Si déséquilibre constaté par le préfet → saisine de la Chambre régionale des comptes.
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Spécialité
Les crédits sont votés par chapitre ou article, pour un objet précis. Ils ne peuvent être utilisés que pour l'objet prévu. Les virements de crédits entre chapitres nécessitent une délibération (sauf délégation légale à l'exécutif).
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Le cycle budgétaire annuel
BP → BS → DM → Compte administratif
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Budget primitif (BP)
Voté avant le 1er janvier (délai jusqu'au 15 avril N si pas voté en N-1 — art. L1612-2 CGCT). Fixe l'ensemble des recettes et dépenses prévisionnelles pour l'exercice. Document de référence de l'année.
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Budget supplémentaire (BS)
Voté en cours d'année (généralement juin-juillet) pour intégrer les reports de l'exercice N-1 : excédents ou déficits constatés au compte administratif. Ajuste le BP en début d'exercice.
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Décision modificative (DM)
Permet d'ajuster les prévisions en cours d'année (recettes supplémentaires inattendues, dépenses imprévues). Plusieurs DM peuvent être votées dans l'année selon les besoins.
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Compte administratif (CA)
Document de clôture voté au plus tard le 30 juin N+1. Présente l'exécution réelle du budget. Comparé au compte de gestion du comptable public. L'excédent ou déficit est reporté au BS de N+1.
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Exemples concrets à citer
Mise en pratique et cas réels
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Le financement d'une école — Mix recettes/emprunts
Une commune qui construit une école (coût : 3 M€) peut financer cet équipement par : 30% de subventions (État, région, département), 20% de FCTVA (remboursement TVA), 20% d'autofinancement (excédent de fonctionnement viré en investissement), 30% d'emprunt. L'emprunt n'est autorisé qu'en section d'investissement. Bien inscrire ce projet en section d'investissement, pas en fonctionnement.
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La DGF (Dotation Globale de Fonctionnement)
Principal concours financier de l'État aux collectivités (27 Mds€ en 2024). Elle comprend : dotation forfaitaire (communes, selon population et superficie), dotation de péréquation (redistribution en faveur des collectivités pauvres), DSR (dotation de solidarité rurale), DSU (dotation de solidarité urbaine). La baisse de DGF 2014-2017 (−11 Mds€) a contraint de nombreuses collectivités à revoir leurs politiques d'investissement.
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La Chambre régionale des comptes (CRC)
La CRC contrôle les comptes et la gestion des collectivités et de leurs établissements publics. Si le préfet constate un déséquilibre du BP, il saisit la CRC qui dispose de 30 jours pour proposer des mesures de redressement. La collectivité doit délibérer dans les 15 jours. En cas de carence, le préfet peut régler le budget d'office. La CRC publie aussi des rapports annuels sur la gestion.
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M57 — La nomenclature comptable unifiée
Un cadre comptable commun pour toutes les collectivités depuis 2024
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Remplacement des anciennes nomenclatures
La M57 remplace progressivement les nomenclatures sectorielles historiques : M14 (communes et EPCI), M52 (départements), M71 (régions) et M4 (services publics industriels et commerciaux). L'objectif est de disposer d'un référentiel comptable unique, lisible et cohérent pour l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.
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Obligatoire depuis le 1er janvier 2024
En application du décret n°2022-1563 du 13 décembre 2022, la M57 est devenue le cadre comptable de référence obligatoire pour toutes les collectivités territoriales et leurs établissements publics à compter du 1er janvier 2024. L'adoption anticipée (volontaire) était possible depuis 2021 pour les communes et EPCI.
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Principales nouveautés de la M57
Nomenclature fonctionnelle par défaut pour les communes de plus de 3 500 habitants (vote par fonction et non plus seulement par nature). Provisions pour risques et charges rendues obligatoires (anticipation des contentieux, garanties d'emprunt...). Amortissements élargis à de nouvelles catégories d'immobilisations. Rattachement des charges et produits à l'exercice (principe des droits constatés) pour une image plus fidèle de la situation financière.
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Objectif : harmonisation et comparabilité
L'enjeu central de la M57 est d'harmoniser les comptabilités de toutes les collectivités territoriales pour faciliter les comparaisons inter-collectivités et la consolidation nationale des comptes locaux. Cela permet à l'État (DGFIP, DGCL, Cour des comptes) et aux citoyens de disposer de données financières homogènes et fiables sur l'ensemble du territoire.
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Le DOB (Débat d'Orientation Budgétaire)
Une étape obligatoire avant le vote du budget primitif
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Obligation légale
Le DOB est obligatoire pour les communes de plus de 3 500 habitants, les départements, les régions et les EPCI comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants (article L.2312-1 du CGCT pour les communes, articles L.3312-1 et L.4312-1 pour départements et régions). Il s'agit d'une formalité substantielle dont le non-respect peut entraîner l'annulation du budget primitif par le juge administratif.
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Délai : dans les 2 mois précédant le vote du BP
Le DOB doit avoir lieu dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget primitif par l'assemblée délibérante. Ce délai est impératif : un DOB tenu trop tôt ou trop tard vicie la procédure budgétaire. En pratique, il a souvent lieu en novembre ou décembre de l'année N-1, avant le vote du BP en début d'année N.
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Contenu du DOB
Le DOB porte sur les grandes orientations budgétaires de la collectivité : évolution prévisionnelle des dépenses et recettes, perspectives pluriannuelles d'investissement, état et évolution de la dette et de la fiscalité locale, politique de ressources humaines et évolution de la masse salariale. Un rapport d'orientation budgétaire est transmis aux élus en amont pour préparer le débat.
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Un débat, PAS un vote
Le DOB n'est pas une délibération et ne donne lieu à aucun vote. Il s'agit d'un échange politique entre les élus sur les priorités budgétaires à venir. Il doit simplement être acté au procès-verbal de la séance. L'assemblée prend acte de la tenue du débat, mais ne vote ni sur les orientations ni sur un document budgétaire à ce stade.
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Piège classique : confondre DOB et budget primitif
Le DOB n'est qu'une étape préparatoire au budget primitif. Il ne fixe aucun montant, ne crée aucune autorisation de dépense et n'a aucune valeur juridique contraignante. Seul le vote du budget primitif (BP) engage juridiquement la collectivité. Les candidats confondent souvent les deux en attribuant au DOB un caractère décisionnel qu'il n'a pas.
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Séparation ordonnateur / comptable
Un principe fondamental de la comptabilité publique locale
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Principe fondamental
La séparation entre l'ordonnateur et le comptable est un principe fondamental de la comptabilité publique, inscrit dans le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret GBCP du 7 novembre 2012). Il vise à garantir un double regard sur les finances publiques : l'un politique (opportunité de la dépense), l'autre juridique et comptable (régularité de la dépense).
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L'ordonnateur (maire / président)
L'ordonnateur est l'autorité exécutive de la collectivité (maire pour la commune, président pour le département, la région ou l'EPCI). Il engage les dépenses (signature des marchés, contrats), liquide les dépenses (constate le service fait, calcule le montant exact), ordonne le paiement (émet le mandat de dépense) et constate les recettes (émet les titres de recette). Il décide de l'opportunité politique de la dépense.
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Le comptable public (trésorier)
Le comptable public est un agent de l'État (Direction générale des finances publiques — DGFiP), indépendant de la collectivité. Il contrôle la régularité des opérations de dépenses et de recettes avant d'exécuter les paiements ou les recouvrements. Il vérifie : la qualité de l'ordonnateur, la disponibilité des crédits, l'exactitude des calculs de liquidation, la production des pièces justificatives, l'absence d'opposition au paiement.
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Principe de non-cumul
Une même personne ne peut pas exercer simultanément les fonctions d'ordonnateur et de comptable. Cette incompatibilité est absolue : elle garantit un contrôle mutuel et prévient les risques de détournement ou d'erreur. Toute atteinte à ce principe constitue une gestion de fait, sanctionnée par la Cour des comptes ou la Chambre régionale des comptes.
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Le droit de refus du comptable
Le comptable public peut — et doit — refuser de payer une dépense s'il constate une irrégularité (pièces justificatives manquantes, crédit insuffisant, absence de visa du contrôle de légalité...). L'ordonnateur peut alors émettre un ordre de réquisition pour passer outre, sous sa responsabilité personnelle. En cas de réquisition, le comptable est déchargé de sa responsabilité et l'ordonnateur assume les conséquences financières d'un éventuel paiement irrégulier.
⚡ Quiz Flash
En cas de non-adoption du budget primitif avant le 1er janvier, jusqu'à quelle date la collectivité dispose-t-elle pour voter son budget ?
✅ Exact ! En vertu de l'article L1612-2 du CGCT, si le budget primitif n'est pas adopté avant le 1er janvier, la collectivité dispose d'un délai jusqu'au 15 avril pour le voter. Dans l'intervalle, l'ordonnateur peut mettre en recouvrement les recettes et engager des dépenses dans la limite des crédits inscrits au budget précédent. Si le BP n'est pas voté au 15 avril, le préfet saisit la Chambre régionale des comptes.
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Pièges à éviter
Les erreurs classiques des candidats
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Confondre section de fonctionnement et section d'investissement
Le fonctionnement = le quotidien de la collectivité (salaires, charges, subventions). L'investissement = les équipements durables (routes, bâtiments, matériels amortissables sur plusieurs années). Attention : l'entretien courant d'une route = fonctionnement ; la construction d'une nouvelle route = investissement. La distinction repose sur la durabilité et le caractère répétitif de la dépense.
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Croire que l'emprunt est une recette ordinaire
L'emprunt est autorisé UNIQUEMENT en section d'investissement. Il est formellement interdit de recourir à l'emprunt pour financer des dépenses de fonctionnement (principe de l'équilibre réel). Une collectivité qui emprunterait pour payer ses agents serait en situation de déséquilibre grave, sanctionnée par le préfet et la CRC.
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Confondre compte administratif et compte de gestion
Le compte administratif (CA) est établi par l'ordonnateur (maire, président) et présente la vision de l'exécution par l'élu. Le compte de gestion est établi par le comptable public (trésorier municipal) et présente la vision comptable. Les deux doivent être identiques : leur rapprochement détecte les irrégularités. En cas de désaccord, la CRC tranche.
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Négliger le principe de spécialité des crédits
Les crédits votés sont « spécialisés » par chapitre ou article : un crédit voté pour l'achat de véhicules ne peut pas être utilisé pour des travaux de voirie sans décision modificative délibérée par l'assemblée. Les virements de crédits sont possibles mais encadrés — ils ne peuvent pas vider un chapitre entier.
2 sections : fonctionnement (recettes/dépenses courantes) + investissement (équipements + capital de la dette)
Cycle budgétaire : BP → BS → DM(s) → Compte administratif (au plus tard 30 juin N+1)
DGF (27 Mds€ en 2024) : dotation État aux collectivités · forfaitaire + péréquation + DSR + DSU
M57 : nomenclature comptable unifiée obligatoire depuis le 1er janvier 2024 · remplace M14, M52, M71 · décret n°2022-1563
DOB : débat obligatoire (communes > 3 500 hab.) dans les 2 mois avant le vote du BP · pas de vote, pas de délibération
Séparation ordonnateur/comptable : principe de non-cumul · le comptable peut refuser de payer · ordre de réquisition possible
CRC : contrôle l'équilibre du BP (saisie par préfet) + gestion a posteriori · peut imposer mesures de redressement
« À placer à l'oral : « Le budget local, instrument premier de la démocratie locale, obéit à des principes classiques hérités du droit budgétaire national — annualité, unité, universalité, équilibre réel, spécialité — tout en s'adaptant aux réalités de l'action territoriale, notamment à travers la distinction entre section de fonctionnement et section d'investissement, et le recours encadré à l'emprunt qui permet aux collectivités d'engager des investissements structurants au bénéfice des générations futures. »